2024 年夏季，某东部城市遭遇特大暴雨，尽管近年来投入超 50 亿元扩建排水管网、新建 3 座大型排涝泵站（工程手段覆盖率达 90%），但老城区仍出现大面积积水，部分路段积水深度超 1.2 米，交通中断达 8 小时；而同期该市海绵城市试点区，通过透水铺装、雨水花园等生态措施，积水消退时间较非试点区缩短 60%，未出现严重内涝。这一鲜明对比暴露出当前城市内涝风险防控的普遍短板：过度依赖 “管网扩建、泵站新建” 等工程手段，而忽视 “海绵城市” 等生态措施的调蓄作用，导致防控体系韧性不足，难以应对极端降雨引发的内涝风险。

一、防控现状：工程手段 “唱主角”，生态措施 “边缘化”

当前城市内涝风险防控措施呈现 “工程主导、生态辅助” 的显著失衡态势，工程手段在投入、覆盖范围、决策优先级上均占据绝对优势，生态措施则因重视不足、推进缓慢，难以发挥应有效能。

工程手段以 “快排、强排” 为核心，成为多数城市的首选方案。为快速提升排水能力，各地普遍将资金与资源集中投向管网改造、泵站建设、河道疏挖等工程：某省会城市 “十四五” 期间内涝防控预算中，工程手段投入占比达 85%，仅管网扩建项目就投入 28 亿元，将老城区管网管径从 300mm 统一提升至 600mm；某沿海城市为应对台风暴雨，3 年内新建排涝泵站 12 座，泵站总抽排能力提升至每秒 500 立方米，同时硬化河道两岸、拓宽行洪断面，力求 “雨水快排出境”。这类工程手段虽能在短期内提升排水效率，在应对中小雨时效果显著，但在极端暴雨下，常因 “超设计负荷” 失效，如 2024 年南方某城市的大型排涝泵站，因短时降雨量超设计标准（50 年一遇），导致进水口倒灌，泵站停运 2 小时，加剧内涝。

与之形成鲜明对比的是，海绵城市等生态措施长期处于 “边缘化” 状态，存在投入不足、覆盖范围有限、设计碎片化等问题。从投入来看，全国多数城市海绵城市建设投入占内涝防控总投入的比例不足 15%，某地级市 2023 年海绵城市建设仅投入 1.2 亿元，仅为同期管网改造投入的 1/10；从覆盖范围来看，海绵城市试点多集中在城市新区或景观区域，老城区因空间受限、改造难度大，生态措施覆盖率不足 20%，某老城区仅在 3 个公园试点建设雨水花园，占区域面积的比例不足 3%；从设计来看，部分生态措施沦为 “景观装饰”，如某小区虽铺设透水铺装，但未配套建设地下蓄渗设施，雨水仅能表层渗透，无法实现深层调蓄，暴雨时仍出现积水。某住建部门调研显示，全国已建成的海绵城市项目中，仅 40% 能达到 “年径流总量控制率 70%” 的标准，其余因设计不合理、维护不到位，生态调蓄功能大打折扣。

二、过度依赖工程手段的弊端：短期有效，长期难持续

城市内涝风险防控过度依赖工程手段，虽能解 “燃眉之急”，却存在生态破坏、成本高企、韧性不足等多重弊端，长期来看不仅无法从根本上解决内涝问题，还可能引发新的环境风险。

生态系统破坏导致 “恶性循环”。工程手段中的 “硬化改造”（如硬化河道、大面积铺设不透水路面）会破坏城市水文循环：硬化河道切断了水体与地下水的补给通道，导致地下水位下降，某城市因硬化河道长度达 80 公里，5 年内地下水位年均下降 0.5 米，进一步加剧土壤板结，雨水渗透能力下降；不透水路面占比提升则减少雨水下渗，增加地表径流，某监测数据显示，不透水路面占比从 30% 提升至 60% 时，地表径流量会增加 2.5 倍，导致管网负荷骤增。同时，工程建设还可能破坏城市绿地、湿地等 “天然调蓄空间”，某城市为扩建排涝泵站，占用 12 公顷城市湿地，导致区域调蓄能力下降 30%，暴雨时内涝风险反而上升。这种 “工程改造 - 生态破坏 - 内涝加剧” 的恶性循环，使防控陷入 “越治越涝” 的困境。

经济成本高企且效益递减。工程手段的建设与运维成本远超生态措施：新建 1 公里直径 600mm 的排水管网成本约 800 万元，是建设同等长度雨水花园成本的 4 倍；一座中型排涝泵站的年均运维费用约 500 万元，包括电费、设备维修、人员工资等，而雨水花园的年均维护费用仅需 5 万元，仅为泵站的 1%。更关键的是，工程手段存在 “边际效益递减” 问题，当管网与泵站达到一定规模后，继续扩建的成本会大幅上升，而防控效果提升有限。某城市在管网覆盖率达 80% 后，每提升 10% 的覆盖率，成本增加 1.5 倍，但内涝发生率仅下降 5%，投入与产出严重失衡。长期依赖工程手段，还会导致地方政府财政压力剧增，某中西部城市因持续投入工程建设，内涝防控相关债务达 30 亿元，后续运维资金难以保障，部分泵站因缺乏维护已处于半停运状态。

应对极端降雨的韧性不足。工程手段的设计多基于历史降雨数据，如 “10 年一遇”“20 年一遇” 暴雨标准，但在气候变化背景下，极端降雨频次与强度不断突破历史极值，导致工程设施频繁 “超纲”。2024 年全国有 12 个城市遭遇 “50 年一遇” 以上暴雨，其中 10 个城市的排水管网与泵站因超设计负荷失效，内涝持续时间超 6 小时。此外，工程手段的 “快排” 模式易引发 “上下游连锁风险”，上游城市通过工程手段将雨水快速排入下游河道，导致下游城市河道水位暴涨，加剧下游内涝，2024 年某流域因上游 3 个城市同时启用排涝泵站，导致下游城市河道水位超警戒水位 1.2 米，沿岸区域被淹。这种 “被动应对” 的防控模式，缺乏生态措施的 “弹性调蓄” 能力，难以抵御极端天气带来的冲击。

三、生态措施推广受阻的深层原因：理念、机制与现实的多重制约

海绵城市等生态措施在城市内涝风险防控中未能发挥核心作用，并非技术层面的不可行，而是受治理理念偏差、机制协同不足、现实条件限制等多重因素制约，这些因素共同导致生态措施 “推不动、落不实”。

治理理念的 “短期化” 与 “政绩导向” 是根源。部分地方政府将内涝防控视为 “应急工程”，追求 “短期内见成效”，而生态措施的调蓄效果需长期积累（如土壤渗透能力恢复需 3-5 年），无法快速体现政绩，导致决策层更倾向于选择 “看得见、见效快” 的工程手段。某城市官员在调研中坦言：“任期内新建一座泵站，内涝缓解效果立竿见影，而建设海绵城市，短期内难有明显变化，考核压力下只能优先选工程。” 同时，“重开发、轻生态” 的理念仍普遍存在，城市建设中过度追求建筑密度与土地利用率，挤占绿地、湿地等生态空间，某新区规划中，绿地占比从规划的 30% 压缩至 18%，原本用于建设雨水花园的地块被改为商业用地，生态措施失去落地空间。

管理机制的 “碎片化” 导致协同不足。海绵城市等生态措施涉及住建、市政、园林、水务等多个部门，但各部门职责划分不清、协同机制缺失：住建部门负责城市规划，却未将生态措施纳入强制标准；市政部门负责管网建设，与生态措施的 “蓄渗” 需求缺乏衔接；园林部门负责绿地维护，却不参与雨水花园的设计与运营。某城市在建设雨水花园时，因住建部门未与市政部门沟通，雨水花园的排水出口未接入市政管网，暴雨时雨水花园积水倒灌周边道路，反而加剧内涝。此外，生态措施的建设与维护缺乏统一标准，不同区域采用的透水铺装材料、雨水花园设计参数各异，导致调蓄效果参差不齐，某城市不同区域的雨水花园，年径流总量控制率从 40% 到 80% 不等，难以形成整体防控合力。

现实条件的 “约束” 增加落地难度。老城区的空间限制是生态措施推广的主要障碍：老城区建筑密度高、道路狭窄，缺乏建设雨水花园、下沉式绿地的空间，某老城区道路宽度仅 5 米，扣除人行道后，无法容纳标准尺寸的雨水花园；同时，老城区地下管线复杂（如燃气、电力、通信管线交错），建设地下蓄渗设施时易破坏现有管线，某老城区在试点建设地下蓄水池时，因挖到燃气管道，导致项目停工 3 个月，成本增加 200 万元。此外，公众认知不足也影响生态措施推进，部分居民认为透水铺装易积水、雨水花园易滋生蚊虫，对项目建设存在抵触情绪，某小区的雨水花园项目因居民反对，被迫缩减建设规模，调蓄能力下降 50%。

四、破局之道：构建 “工程 + 生态” 协同的内涝防控体系

要解决城市内涝风险防控 “重工程、轻生态” 的失衡问题，需从理念革新、机制完善、技术融合、资金保障四个维度发力，推动工程手段与生态措施深度协同，打造 “快排与蓄渗结合、刚性与弹性互补” 的全域防控体系。

理念革新：树立 “生态优先、系统治理” 的防控思维。将海绵城市理念纳入城市总体规划，确立 “生态措施为主、工程手段为辅” 的防控原则，在城市建设中优先保留绿地、湿地等天然调蓄空间，新建区域需满足 “海绵城市指标”（如年径流总量控制率≥70%）才能审批通过，老城区在更新改造中需 “见缝插绿”，利用街角空地、屋顶空间建设微型雨水花园、屋顶绿化。同时，改变 “政绩导向” 的考核机制，将生态措施的长期效果（如地下水位恢复、土壤渗透能力提升）纳入政府考核指标，避免短期化决策。例如，深圳市将海绵城市建设成效与区政府绩效考核挂钩，生态措施相关指标占比达 30%，推动全市海绵城市覆盖率从 2018 年的 15% 提升至 2024 年的 45%，内涝发生率下降 60%。

机制完善：建立 “多部门协同、全周期管理” 的工作体系。成立市级层面的 “内涝防控协同指挥中心”，整合住建、市政、园林、水务等部门资源，明确各部门职责：住建部门负责将生态措施纳入规划标准，市政部门负责工程设施与生态措施的管网衔接，园林部门负责生态措施的建设与维护，水务部门负责水文监测与调度。建立 “项目联审” 机制，生态措施与工程项目同步规划、同步设计、同步验收，避免 “各自为战”，如苏州市在新建排水管网时，要求同步规划雨水花园的接入端口，确保生态措施收集的雨水能有效利用或排放。此外，制定生态措施统一技术标准，规范透水铺装材料选择、雨水花园设计参数、维护频次等，确保调蓄效果稳定，某省发布的《海绵城市建设技术导则》，统一要求透水铺装的渗透系数≥1×10⁻³m/s，雨水花园的植被选择需兼顾观赏性与耐涝性，推动生态措施标准化建设。

技术融合：打造 “工程 + 生态” 的互补防控模式。在空间布局上，构建 “源头减排 - 过程控制 - 系统治理” 的三级防控体系：源头通过透水铺装、绿色屋顶等生态措施减少地表径流（减排 30%-50%）；过程通过雨水花园、生态沟渠等生态措施调蓄滞留雨水（调蓄 20%-30%）；末端通过管网、泵站等工程手段快速排出剩余雨水（排放 20%-50%），三者协同形成 “梯次防控”。例如，杭州市某新区采用此模式，源头减排通过绿色屋顶覆盖 30% 的建筑屋顶，过程控制建设 15 公里生态沟渠，末端优化管网布局，使区域内涝发生率从 2018 年的 25% 降至 2024 年的 3%。在技术创新上，推动生态措施与智慧技术结合，如在雨水花园中布设液位传感器，实时监测积水深度，当积水超限时，自动开启与管网连接的阀门排水；在透水铺装下设置土壤湿度传感器，根据土壤湿度调节灌溉系统，提升雨水利用效率，某智慧海绵社区通过此技术，雨水利用率提升至 40%，管网负荷下降 25%。

资金保障：构建 “多元投入、长效运营” 的资金机制。加大政府财政对生态措施的倾斜力度，将海绵城市建设资金占内涝防控总投入的比例提升至 30% 以上，同时设立专项补贴，对老城区生态改造项目给予 50% 的资金补贴，降低改造成本；探索 “生态产品价值实现” 模式，将海绵城市建设与土地开发、商业运营结合，如在雨水花园周边建设商业步道、休闲设施，通过商业收益反哺生态维护，某城市的海绵公园通过引入文创商店、亲子乐园，年运营收入达 200 万元，可覆盖 80% 的维护成本；吸引社会资本参与，采用 PPP 模式建设运营生态项目，如某省通过 PPP 模式引入企业建设运营 10 个海绵城市项目，社会资本投入占比达 60%，政府仅负责监管与考核，减轻财政压力。

城市内涝风险防控不是 “工程手段” 与 “生态措施” 的对立选择，而是二者协同互补的系统工程。唯有打破 “重工程、轻生态” 的路径依赖，构建 “生态优先、工程兜底” 的协同防控体系，才能实现 “小雨不积水、大雨不内涝、水体不黑臭、热岛有缓解” 的目标，让城市在应对极端降雨时更具韧性，真正成为 “人与自然和谐共生” 的宜居空间。